新華社華盛頓12月12日電 題：八年三份報告，美國國家安全戰略的變與不變

新華社記者徐劍梅

美國白宮日前發布最新版國家安全戰略報告。作為總統特朗普第二任期的外交政策指導性文件，這份報告被諸多媒體和智庫解讀為“冷戰結束以來美國外交戰略思想最劇烈轉折”，報告試圖“徹底重塑美國對外政策”，重新定位“美國的全球角色”，重新定義“美國優先”。

從內容到基調，特朗普2.0版國家安全戰略報告迥異于二戰后歷任美國總統的世界觀和安全觀。將這份報告與2017年特朗普首個任期和2022年時任總統拜登發布的國家安全戰略報告作對比，可以清晰看到一個在全球力量對比變化與國內政治極化撕扯中政策擺蕩的美國。

戰略轉向：“限定的核心美國利益”

2017年的報告保留了所謂“美國領導自由世界”、維護“基于規則的國際秩序”的外交總體框架，但拋出“美國優先”“大國競爭”概念，并提出在移民、貿易等問題上采取強硬立場，把經濟與安全捆綁。

拜登政府2022年的報告，將美國面臨的挑戰概括為大國競爭和全球挑戰。報告回歸所謂“自由國際主義”原則，支持推廣“民主價值觀”，強調美國盟友伙伴體系重要性。報告未提“美國優先”，但在大國競爭、產業政策、科技管控等議題上，實際延續了特朗普1.0版報告的部分思路。

如今，特朗普2.0版報告與1.0版相比走得更遠。報告說，維護“核心國家利益”而非“戰后國際秩序”，是美國外交政策根本目的和外交戰略唯一核心。

這意味著，至少在特朗普第二任期內，其外交政策將基于“能否提升美國實力與繁榮”這一核心標準，強調獲利導向、交易思維，主張“在限定的核心美國利益上進行選擇性競爭”和“靈活現實主義”。

在地區層面，新版報告對美國的戰略優先級重新排序：提出“西半球優先”，將邊境安全、打擊販毒和防止域外國家介入視為核心利益；繼續把亞太視為大國競爭的主要地區；降低中東在美國安全戰略中的重要性；非洲則被界定為關鍵礦產供應和所謂“恐怖主義風險”區域。

新版報告遭不少民主黨人以及建制派學者的批評。美國外交關系學會網站刊文評估，該報告缺乏戰略清晰度，“論戰性大于政策性”。

政策擺蕩：“視野更狹隘、政策更內顧”

跨越八年、歷經兩名總統與三屆政府的三份報告，折射出美國外交政策的搖擺不定。

一是對全球性挑戰的態度。以氣候變化為例，特朗普1.0版報告雖批評全球氣候議程不利于美國，但仍提出在這一領域成為“全球領導者”。拜登政府的報告則直接將氣候變化置于全球性挑戰之首。而在新版報告中，全球性挑戰已成為“需要避免的負擔”。

二是對盟友伙伴的定位。在2017年報告中，特朗普政府呼吁北約盟友提高軍費開支，但承認同盟體系是美國的“寶貴優勢”。拜登政府更是將“構建最廣泛的盟友與伙伴聯盟”作為外交政策重點。新版報告則顯現出把盟友“工具化”的趨勢，尖銳批評歐洲盟友的內政外交，并反對北約持續擴張。

三是對美俄關系的立場。在2017年報告中，特朗普政府認為俄羅斯是美國的主要地緣政治對手。2022年，拜登政府將俄羅斯視為“重大威脅”。相比之下，新版報告對俄羅斯的定義“溫和”許多，不僅鮮有批評俄羅斯，還期望與俄重建戰略穩定。

四是戰略優先地區的變化。2017年報告對西半球著墨不多，倒是拜登政府2022年報告提出“西半球對美國的直接影響超過任何其他地區”。新版報告則將毒品販運、非法移民等議題提高到更重要層級，提出所謂“門羅主義特朗普推論”。有分析認為，這表明美國的拉美政策將更強調勢力范圍、更遵循強權邏輯。

專注于地緣政治與安全分析的美國“戰爭困境”網站評論說，與此前國家安全戰略報告相比，新版報告“視野更狹隘、黨派性更強、政策更內顧且個人色彩更濃”。

主線延續：“推進華盛頓的野心”

新版報告中不乏自相矛盾之處，如既宣稱將“傾向不干涉主義”，又暗示美在西半球有“干預權”，還想推動歐洲改變發展軌跡。歐盟委員會前主席羅馬諾·普羅迪認為，報告“以非常不恰當的方式干涉了他國內政”。

美國《外交政策》網站刊文說，這份報告時而鼓吹干涉主義，時而抨擊干涉主義，“但貫穿始終的主線是推進華盛頓的野心”。

專家認為，變中亦有不變。維護美國在國際體系中的優勢地位，構成三份報告延續的主線，尤其表現在重視大國軍事競爭和國內經濟安全。

三份報告都強調提升軍事實力。2017年報告提出重建軍隊、強化核威懾，將太空視為重點競爭領域。2022年報告突出“一體化威懾”，并著手對“三位一體”核打擊能力與核指揮控制體系進行現代化。新版報告提出重振國防工業，開發新一代“金穹”導彈防御系統，確保擁有“最強大”核威懾。

三份報告在經濟安全方面也有一定延續性。2017年報告力推制造業回流，2022年報告強調供應鏈安全，新版報告提出再工業化、供應鏈“去風險”等。美國將高科技、制造業、關鍵礦產和能源領域的主導地位視為戰略競爭的重點。

也有分析認為，在看清美國國家安全戰略報告中門道的同時，也要區分報告中的戰略與美國政府實際的政策。

一方面，發布報告是政府應國會要求的程序性舉措，白宮為保持自身政策的靈活性，不會被這份文件的簡單約束。另一方面，“計劃趕不上變化”，美國外交政策往往會因為國際局勢的變化而調整。另外，美國黨派政治極化將進一步加深其外交安全戰略的搖擺與不確定性，而選舉周期也會影響外交政策的連貫性。

在持續的政策擺蕩與撕扯中，美國對戰后秩序和多邊主義的承諾一再弱化，給世界帶來更多不穩定性。