國務(wù)院批復(fù)18個(gè)省級(jí)國土空間規(guī)劃，全國100%的市級(jí)規(guī)劃和97%的縣級(jí)規(guī)劃已報(bào)審批機(jī)關(guān)審查，國土空間規(guī)劃體系逐步完善；全國耕地總量連續(xù)第三年凈增加，首次將生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施情況納入國家自然資源督察范疇，完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策，“三條控制線”管控不斷加強(qiáng)......2023年，國土空間規(guī)劃一張藍(lán)圖繪到底，支撐了國家重大戰(zhàn)略落地更加有力，美麗中國建設(shè)新格局正在加快形成。
近日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布。《意見》提出，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局。
業(yè)界專家認(rèn)為，要加速國土空間治理制度創(chuàng)新，提升國土空間利用水平、質(zhì)量和效率，以高水平國土空間治理為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)，堅(jiān)定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要目標(biāo)注入內(nèi)生動(dòng)力。
守正創(chuàng)新 加速國土空間治理制度改革
我國正邁向國土空間治理新時(shí)代，優(yōu)化國土空間治理手段、提升國土空間治理能力，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
《意見》指出，要健全主體功能區(qū)制度，完善國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局。
自然資源部土地工程技術(shù)創(chuàng)新中心主任、二級(jí)研究員鄖文聚認(rèn)為，國土空間治理事關(guān)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效的國土空間治理制度創(chuàng)新能為實(shí)現(xiàn)國家的全面發(fā)展和滿足人民美好生活需要提供有力支持。
北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授周小平介紹，當(dāng)前，我國國土空間總體規(guī)劃編制基本完成，在“三區(qū)三線”劃定成果基礎(chǔ)上，做好從土地用途管制制度向國土空間用途管制制度轉(zhuǎn)型的改革部署，構(gòu)建面向全域、全要素、全周期、多部門、多樣化的管制規(guī)則體系，完善空間傳導(dǎo)機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)全域國土空間全要素統(tǒng)一管治。
周小平認(rèn)為，國土空間用途管制是基于底線約束的基本原則實(shí)現(xiàn)所有國土空間全要素統(tǒng)一管控，在我國主體功能區(qū)制度和“三區(qū)三線”劃定為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃體系制度下，保護(hù)與開發(fā)的空間格局真正落實(shí)關(guān)鍵還要看利益共享和補(bǔ)償機(jī)制能否建立。
對(duì)此，周小平建議，加速構(gòu)建利益共享和補(bǔ)償機(jī)制，保障規(guī)劃落地實(shí)施。首先，進(jìn)行橫向補(bǔ)償和縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，補(bǔ)償永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的主體利益損失；其次，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、農(nóng)民等主體參與機(jī)制，按“誰投資、誰收益”的原則，實(shí)現(xiàn)利益共享；最后，繼續(xù)深入建立與推廣生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間資源價(jià)值。
協(xié)同管控 牢守“耕地紅線與生態(tài)紅線”
《意見》指出，堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管和保護(hù)修復(fù)，使全國生態(tài)保護(hù)紅線面積保持在315萬平方公里以上。堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，確保可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授孔祥斌建議，精準(zhǔn)識(shí)別永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線系統(tǒng)的空間沖突區(qū)域，建立協(xié)同的科學(xué)用途管制，是確保生態(tài)紅線“落得準(zhǔn)、落得實(shí)、守得住”的關(guān)鍵。
“隨著國家生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與野生動(dòng)物保護(hù)力度增加，特別是生態(tài)紅線確定范圍以及管控要求增加，一些區(qū)域生態(tài)條件顯著提升，但是也帶來一些影響。以野豬為代表的野生動(dòng)物種群數(shù)量增加，對(duì)農(nóng)田的破壞范圍已經(jīng)由點(diǎn)及面擴(kuò)散到全國丘陵山區(qū)縣。”孔祥斌說。
對(duì)此，孔祥斌建議，構(gòu)建永久基本農(nóng)田紅線與生態(tài)紅線協(xié)同用途管控新機(jī)制，針對(duì)紅線沖突區(qū)，建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)、隔離帶，緩解野豬對(duì)耕地紅線和糧食生產(chǎn)的影響；針對(duì)沖突區(qū)的細(xì)碎化和邊際化耕地，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、優(yōu)化耕地空間格局。此外，適當(dāng)優(yōu)化沖突區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線范圍，調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與生態(tài)空間的優(yōu)化布局，促進(jìn)生態(tài)良性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)平穩(wěn)發(fā)展。
加快推進(jìn) 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制
《意見》指出，要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式和投融資模式創(chuàng)新。
上海交通大學(xué)中國城市治理研究院副研究員古曉坤認(rèn)為，將生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)與城鄉(xiāng)居民需求建立起對(duì)接，使隱性的國土空間生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值在市場(chǎng)上得到認(rèn)可，有利于推進(jìn)消費(fèi)者為空間資源提供生態(tài)產(chǎn)品“買單”。
如何加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)制，為國土空間保護(hù)提供可持續(xù)動(dòng)力？
谷曉坤表示，國土空間品質(zhì)的提升是前提，應(yīng)當(dāng)用好土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的政策工具，提高國土空間品質(zhì)，奠定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值基礎(chǔ)。同時(shí)，激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景，建立從資源保護(hù)、規(guī)劃整治、整體運(yùn)營(yíng)以及價(jià)值分享等不同治理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性制度創(chuàng)新。
“我們也應(yīng)加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品碳匯交易機(jī)制與措施的落地實(shí)施，加快推進(jìn)相關(guān)制度措施的創(chuàng)新，同時(shí)還需要重視如何從政策創(chuàng)新上鼓勵(lì)綠色金融、綠色債券等工具的引入和使用。”谷曉坤補(bǔ)充說。
鄖文聚表示，通過空間管控和市場(chǎng)化相結(jié)合的制度創(chuàng)新，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃實(shí)施管理、保障開發(fā)與保護(hù)空間格局的落實(shí)、顯化生態(tài)空間資源價(jià)值，能夠?yàn)閲量臻g治理的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)友好奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，助力美麗中國建設(shè)。
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