“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開（權(quán)威訪談）
——訪上海市人民政府副市長張小宏
本報記者 吳 焰 田 泓 巨云鵬《人民日報》（2025年12月13日第04版）
今年9月，上海總體完成無衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造工作，也就是俗稱的“拎馬桶”改造，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題。上海如何生動踐行人民城市理念，跑贏這場跨越數(shù)十載的民生長跑？邁向“十五五”，上海又將如何以城市更新為抓手，繼續(xù)推動城市更高質(zhì)量發(fā)展？近日，本報記者采訪了上海市副市長張小宏。
接力三十余載，圍繞“人”的需求改善居住條件
記者：從上世紀90年代起，上海拉開了大規(guī)模解決“拎馬桶”這一民生難題的序幕。回望這一過程，是否極為不易？
張小宏：的確如此。上世紀90年代初，上海城鎮(zhèn)人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多數(shù)居民生活在不成套職工住宅、里弄房屋、簡屋里，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛(wèi)設(shè)施，許多還在使用手拎馬桶。面對市民迫切改善居住條件的呼聲，歷屆上海市委、市政府高度重視，緊緊圍繞改善居住條件，把統(tǒng)籌舊區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)和城市發(fā)展作為重要的民生和發(fā)展工作，持之以恒推進。
1992年，上海提出“要在本世紀末完成市區(qū)范圍內(nèi)365萬平方米的危棚簡屋改造”，拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。到2000年底，共改造舊住房約2292萬平方米，約68萬戶居民圓了“新居夢”。
進入新世紀，新一輪舊區(qū)改造聚焦中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋。推進中，陸續(xù)完善了規(guī)劃土地、財政金融、建設(shè)管理等一系列政策舉措，原計劃在2025年完成的成片二級舊里以下房屋改造任務(wù)，提前至2022年完成。30年的接續(xù)奮斗，總計約165萬戶家庭、500萬居民住房條件得到明顯改善，大批量解決了“拎馬桶”問題。
2023年以來，上海明確要求用兩年時間總體完成全市無衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造任務(wù)。經(jīng)全面排摸，最終確定全市14082戶“拎馬桶”居民底數(shù)。“螺螄殼里做道場”，創(chuàng)新改造模式，因地制宜、分類施策。今年9月，上海打贏“拎馬桶”改造攻堅戰(zhàn)，歷史性解決這一民生難題。
回顧30余年歷程，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開，從解決“如廁難”到改善整體居住條件，從保護歷史文脈到打造活力空間，在改造過程中循序漸進、不斷深入，打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，鼓足一股勁、擰成一股繩、蹚出一條路，久久為功，從未間斷。
不搞“一刀切”，用“繡花功夫”完成最后攻堅
記者：都說這最后的14082戶“拎馬桶”改造任務(wù)，是“硬骨頭中的硬骨頭”，最終是怎么攻下的？
張小宏：“拎馬桶”攻堅戰(zhàn)中的點位，大都零星分散、空間狹小、歷史問題交織，許多還涉及保護歷史風(fēng)貌的要求，相比之前，情況更復(fù)雜，難度也更大。
面對這場硬仗，我們沒有采取“一刀切”的簡單解法，而是以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計、精準閉環(huán)的推進機制、多渠道的路徑探索，用“繡花功夫”因地制宜完成“拎馬桶”攻堅。
說到底，“拎馬桶”改造，不僅是一個生活設(shè)施的改善問題，更是關(guān)乎城市發(fā)展為了誰、依靠誰的根本立場問題。
我們將中心城區(qū)舊里、郊區(qū)老鎮(zhèn)老街房屋、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型都納入視野，全覆蓋開展入戶調(diào)查、甄別認定、摸清底數(shù)，不漏一幢、不落一戶。
我們牢記“涉及老百姓的事情關(guān)鍵在實”，所有改造方式都建立在詳盡的實地踏勘和精細的群眾工作基礎(chǔ)上。把踐行全過程人民民主貫穿始終，所有改造方案都同群眾面對面充分討論、充分協(xié)商，盡最大努力滿足居民訴求。對改造可能影響的周邊鄰里，堅持協(xié)商在前，求得理解，等群眾認可了再啟動，群眾滿意了再收工。改造方案涉及舊改和拆除重建的，征詢同意率基本達到98%以上，許多點位達100%。
完成改造后，我們建立定期回訪機制，加強日常維護；對于新增的戶外衛(wèi)生設(shè)施，提供“管家式”服務(wù)，確保環(huán)境潔凈、運行有序，把為民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在從“改好”到“管好”的長效閉環(huán)中。
平衡“新”與“舊”，在“解決愁盼”與“守護歷史”中走出新路
記者：最后攻堅的1.4萬余戶“拎馬桶”點位，有超過1萬戶分布在里弄類風(fēng)貌建筑中。在解決群眾“急難愁盼”并“守護歷史風(fēng)貌”這道必答題面前，上海如何做到平衡新舊、留住城市記憶？
張小宏：上海的歷史底蘊豐厚，歷史街區(qū)是這座城市文化品格最生動的載體。全市現(xiàn)有1058處優(yōu)秀歷史建筑、397條風(fēng)貌保護道路街巷、254個風(fēng)貌保護街坊、44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。對城市而言，做好風(fēng)貌保護絕非權(quán)宜之計，而是一項必須一以貫之、擺在優(yōu)先位置且長期堅守的歷史責(zé)任。
我們建立了清晰的保護名錄，制定條例提供法治保障。針對不同保護等級與類型，我們制定了從規(guī)劃管控、建筑設(shè)計到材料工藝的詳細技術(shù)規(guī)范，尤其強調(diào)“精細化”操作，倡導(dǎo)“一街一策”“一項目一方案”，讓保護措施既能守住風(fēng)貌底線，又能回應(yīng)民生需求與社區(qū)發(fā)展。
主要探索了3種路徑：
第一種是“留房留人”的統(tǒng)籌提升。通過樓內(nèi)戶內(nèi)加裝、合理調(diào)整布局或抽戶改建等方式精心“挖潛”，在有限空間內(nèi)增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施。同步遵循“修舊如故”理念，精心修復(fù)屋面、墻面等歷史風(fēng)貌。
第二種是“征而不拆”的保護利用。對有舊改條件的，通過嚴格論證與整體規(guī)劃，轉(zhuǎn)換功能促進活化利用，不但解決了原居民的“拎馬桶”問題，也騰挪出空間資源，優(yōu)先配置給社區(qū)。
第三種是“戶外加裝”的精準補缺。針對個別點位受戶內(nèi)空間制約的極端困難情形，充分利用戶外空間以及國有存量房屋，就近加裝衛(wèi)生設(shè)施，以較小干預(yù)快速實現(xiàn)衛(wèi)生設(shè)施覆蓋，及時改善居民生活條件。
邁向“十五五”，不斷健全城市更新可持續(xù)模式
記者：中央城市工作會議提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“投資于人”“民生為大”。邁向“十五五”，上海將如何以城市更新為抓手，推動城市更高質(zhì)量發(fā)展？
張小宏：前不久，上海召開貫徹落實中央城市工作會議精神推進大會，印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的實施意見》。當前，我們正在編制《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》和新一輪的城市更新三年行動方案，謀劃未來上海城市更新工作的階段目標和主要任務(wù)。
一是持續(xù)改善宜居安居水平。力爭在2027年底，基本完成城中村改造任務(wù)，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力爭基本完成不成套職工住宅改造、實施老舊小區(qū)改造3000萬平方米。系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)建設(shè)、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施。
二是著力提升公共空間品質(zhì)。經(jīng)過多年持續(xù)建設(shè)，在今年正式建成“千座公園”的基礎(chǔ)上，推進新一輪公園和“一大環(huán)+五小環(huán)”的環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)。同時，煥新提升外灘“第二立面”等歷史文化風(fēng)貌區(qū)，推動優(yōu)秀歷史建筑保護和開放共享。
三是有效激活存量資源潛力。分類引導(dǎo)低效商辦樓宇和商業(yè)設(shè)施更新、實現(xiàn)功能兼容轉(zhuǎn)換，重塑空間價值與功能業(yè)態(tài)。同時，聚焦虹橋國際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)、北外灘、浦西世博片區(qū)、吳淞創(chuàng)新城等重點區(qū)域，打造城市更新的標桿樣板。
四是系統(tǒng)增強城市安全韌性。將在2027年內(nèi)全面完成燃氣老化管道改造任務(wù)，在2030年前完成老舊供水管網(wǎng)改造600公里、老舊排水管網(wǎng)修復(fù)改造500公里，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，守護好“城市生命線”。
五是不斷健全城市更新可持續(xù)模式。建立城市體檢與城市更新一體推進機制，完善以需求為導(dǎo)向、以項目為牽引的城市更新實施機制，統(tǒng)籌用好財政資金、政策性金融工具和市場化融資，在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師（規(guī)劃師、建筑師、評估師）”聯(lián)創(chuàng)機制，健全政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新模式。
“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開（權(quán)威訪談）
——訪上海市人民政府副市長張小宏
本報記者 吳 焰 田 泓 巨云鵬《人民日報》（2025年12月13日第04版）
今年9月，上海總體完成無衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造工作，也就是俗稱的“拎馬桶”改造，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題。上海如何生動踐行人民城市理念，跑贏這場跨越數(shù)十載的民生長跑？邁向“十五五”，上海又將如何以城市更新為抓手，繼續(xù)推動城市更高質(zhì)量發(fā)展？近日，本報記者采訪了上海市副市長張小宏。
接力三十余載，圍繞“人”的需求改善居住條件
記者：從上世紀90年代起，上海拉開了大規(guī)模解決“拎馬桶”這一民生難題的序幕。回望這一過程，是否極為不易？
張小宏：的確如此。上世紀90年代初，上海城鎮(zhèn)人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多數(shù)居民生活在不成套職工住宅、里弄房屋、簡屋里，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛(wèi)設(shè)施，許多還在使用手拎馬桶。面對市民迫切改善居住條件的呼聲，歷屆上海市委、市政府高度重視，緊緊圍繞改善居住條件，把統(tǒng)籌舊區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)和城市發(fā)展作為重要的民生和發(fā)展工作，持之以恒推進。
1992年，上海提出“要在本世紀末完成市區(qū)范圍內(nèi)365萬平方米的危棚簡屋改造”，拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。到2000年底，共改造舊住房約2292萬平方米，約68萬戶居民圓了“新居夢”。
進入新世紀，新一輪舊區(qū)改造聚焦中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋。推進中，陸續(xù)完善了規(guī)劃土地、財政金融、建設(shè)管理等一系列政策舉措，原計劃在2025年完成的成片二級舊里以下房屋改造任務(wù)，提前至2022年完成。30年的接續(xù)奮斗，總計約165萬戶家庭、500萬居民住房條件得到明顯改善，大批量解決了“拎馬桶”問題。
2023年以來，上海明確要求用兩年時間總體完成全市無衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造任務(wù)。經(jīng)全面排摸，最終確定全市14082戶“拎馬桶”居民底數(shù)。“螺螄殼里做道場”，創(chuàng)新改造模式，因地制宜、分類施策。今年9月，上海打贏“拎馬桶”改造攻堅戰(zhàn)，歷史性解決這一民生難題。
回顧30余年歷程，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開，從解決“如廁難”到改善整體居住條件，從保護歷史文脈到打造活力空間，在改造過程中循序漸進、不斷深入，打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，鼓足一股勁、擰成一股繩、蹚出一條路，久久為功，從未間斷。
不搞“一刀切”，用“繡花功夫”完成最后攻堅
記者：都說這最后的14082戶“拎馬桶”改造任務(wù)，是“硬骨頭中的硬骨頭”，最終是怎么攻下的？
張小宏：“拎馬桶”攻堅戰(zhàn)中的點位，大都零星分散、空間狹小、歷史問題交織，許多還涉及保護歷史風(fēng)貌的要求，相比之前，情況更復(fù)雜，難度也更大。
面對這場硬仗，我們沒有采取“一刀切”的簡單解法，而是以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計、精準閉環(huán)的推進機制、多渠道的路徑探索，用“繡花功夫”因地制宜完成“拎馬桶”攻堅。
說到底，“拎馬桶”改造，不僅是一個生活設(shè)施的改善問題，更是關(guān)乎城市發(fā)展為了誰、依靠誰的根本立場問題。
我們將中心城區(qū)舊里、郊區(qū)老鎮(zhèn)老街房屋、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型都納入視野，全覆蓋開展入戶調(diào)查、甄別認定、摸清底數(shù)，不漏一幢、不落一戶。
我們牢記“涉及老百姓的事情關(guān)鍵在實”，所有改造方式都建立在詳盡的實地踏勘和精細的群眾工作基礎(chǔ)上。把踐行全過程人民民主貫穿始終，所有改造方案都同群眾面對面充分討論、充分協(xié)商，盡最大努力滿足居民訴求。對改造可能影響的周邊鄰里，堅持協(xié)商在前，求得理解，等群眾認可了再啟動，群眾滿意了再收工。改造方案涉及舊改和拆除重建的，征詢同意率基本達到98%以上，許多點位達100%。
完成改造后，我們建立定期回訪機制，加強日常維護；對于新增的戶外衛(wèi)生設(shè)施，提供“管家式”服務(wù)，確保環(huán)境潔凈、運行有序，把為民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在從“改好”到“管好”的長效閉環(huán)中。
平衡“新”與“舊”，在“解決愁盼”與“守護歷史”中走出新路
記者：最后攻堅的1.4萬余戶“拎馬桶”點位，有超過1萬戶分布在里弄類風(fēng)貌建筑中。在解決群眾“急難愁盼”并“守護歷史風(fēng)貌”這道必答題面前，上海如何做到平衡新舊、留住城市記憶？
張小宏：上海的歷史底蘊豐厚，歷史街區(qū)是這座城市文化品格最生動的載體。全市現(xiàn)有1058處優(yōu)秀歷史建筑、397條風(fēng)貌保護道路街巷、254個風(fēng)貌保護街坊、44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。對城市而言，做好風(fēng)貌保護絕非權(quán)宜之計，而是一項必須一以貫之、擺在優(yōu)先位置且長期堅守的歷史責(zé)任。
我們建立了清晰的保護名錄，制定條例提供法治保障。針對不同保護等級與類型，我們制定了從規(guī)劃管控、建筑設(shè)計到材料工藝的詳細技術(shù)規(guī)范，尤其強調(diào)“精細化”操作，倡導(dǎo)“一街一策”“一項目一方案”，讓保護措施既能守住風(fēng)貌底線，又能回應(yīng)民生需求與社區(qū)發(fā)展。
主要探索了3種路徑：
第一種是“留房留人”的統(tǒng)籌提升。通過樓內(nèi)戶內(nèi)加裝、合理調(diào)整布局或抽戶改建等方式精心“挖潛”，在有限空間內(nèi)增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施。同步遵循“修舊如故”理念，精心修復(fù)屋面、墻面等歷史風(fēng)貌。
第二種是“征而不拆”的保護利用。對有舊改條件的，通過嚴格論證與整體規(guī)劃，轉(zhuǎn)換功能促進活化利用，不但解決了原居民的“拎馬桶”問題，也騰挪出空間資源，優(yōu)先配置給社區(qū)。
第三種是“戶外加裝”的精準補缺。針對個別點位受戶內(nèi)空間制約的極端困難情形，充分利用戶外空間以及國有存量房屋，就近加裝衛(wèi)生設(shè)施，以較小干預(yù)快速實現(xiàn)衛(wèi)生設(shè)施覆蓋，及時改善居民生活條件。
邁向“十五五”，不斷健全城市更新可持續(xù)模式
記者：中央城市工作會議提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“投資于人”“民生為大”。邁向“十五五”，上海將如何以城市更新為抓手，推動城市更高質(zhì)量發(fā)展？
張小宏：前不久，上海召開貫徹落實中央城市工作會議精神推進大會，印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的實施意見》。當前，我們正在編制《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》和新一輪的城市更新三年行動方案，謀劃未來上海城市更新工作的階段目標和主要任務(wù)。
一是持續(xù)改善宜居安居水平。力爭在2027年底，基本完成城中村改造任務(wù)，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力爭基本完成不成套職工住宅改造、實施老舊小區(qū)改造3000萬平方米。系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)建設(shè)、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施。
二是著力提升公共空間品質(zhì)。經(jīng)過多年持續(xù)建設(shè)，在今年正式建成“千座公園”的基礎(chǔ)上，推進新一輪公園和“一大環(huán)+五小環(huán)”的環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)。同時，煥新提升外灘“第二立面”等歷史文化風(fēng)貌區(qū)，推動優(yōu)秀歷史建筑保護和開放共享。
三是有效激活存量資源潛力。分類引導(dǎo)低效商辦樓宇和商業(yè)設(shè)施更新、實現(xiàn)功能兼容轉(zhuǎn)換，重塑空間價值與功能業(yè)態(tài)。同時，聚焦虹橋國際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)、北外灘、浦西世博片區(qū)、吳淞創(chuàng)新城等重點區(qū)域，打造城市更新的標桿樣板。
四是系統(tǒng)增強城市安全韌性。將在2027年內(nèi)全面完成燃氣老化管道改造任務(wù)，在2030年前完成老舊供水管網(wǎng)改造600公里、老舊排水管網(wǎng)修復(fù)改造500公里，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，守護好“城市生命線”。
五是不斷健全城市更新可持續(xù)模式。建立城市體檢與城市更新一體推進機制，完善以需求為導(dǎo)向、以項目為牽引的城市更新實施機制，統(tǒng)籌用好財政資金、政策性金融工具和市場化融資，在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師（規(guī)劃師、建筑師、評估師）”聯(lián)創(chuàng)機制，健全政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新模式。