日前，在摩洛哥舉行的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行2023年秋季年會上，IMF增資方式成為討論的熱點。IMF總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃在接受英國《金融時報》采訪時表示，IMF應作出改革，更好地反映過去10年的全球經濟格局變化。她對實現IMF投票權改革目標表示樂觀。然而，專家分析指出，在IMF改革上，發達國家和欠發達國家在份額占比、增資方式和投票權重等方面存在嚴重分歧。IMF要實現民主化和現代化改革，依然面臨重重挑戰。
改革呼聲不斷高漲
在國際貨幣基金組織（IMF)和世界銀行2023年秋季年會舉辦期間，第48屆國際貨幣與金融委員會會議發表主席聲明指出，將致力于建立一個強大、以份額為基礎且資源充足的IMF；將致力于在2023年12月15日之前完成第十六次份額總檢查；為了更好反映成員國在世界經濟中的相對地位，同時保護最貧困成員國的份額比例，調整份額比例是緊迫且重要的；呼吁執董會在第十七次份額總檢查下開展工作，于2025年6月前提出可能的方法來指導份額的進一步調整，包括制定一個新的份額公式。
中國現代國際關系研究院世界經濟研究所副所長、研究員黃鶯對本報記者表示，該主席聲明有兩點值得注意：一是表達了調整份額的緊迫性和重要性，列出了具體的時間表；二是呼吁為撒哈拉以南非洲在IMF執董會設立第25個席位，以提升其發言權和代表性，改善執董會地區代表性的整體平衡。
中國社會科學院世界經濟與政治研究所國家全球戰略智庫研究員徐秀軍對本報記者表示，盡管此次年會討論了IMF份額與投票權改革的相關事宜，但由于成員之間對改革方案存在分歧，此次會議未在此問題上取得實質性進展。
IMF和世界銀行創建于第二次世界大戰后，被視為美國主導的布雷頓森林體系兩大國際金融支柱。作為一個由190個成員國組成的多邊金融機構，IMF每個成員國都有一個配額，決定了該國對IMF的貢獻、在IMF中的投票權重以及獲得緊急融資的機會。IMF的配額是根據各國在世界經濟中的地位和影響力來分配的，主要考慮各國的GDP、開放度、經濟波動性和外匯儲備等因素。按照規定，IMF至少每五年進行一次配額審查，并根據全球經濟格局變化進行相應調整。
然而，在實踐中，IMF上次對配額占比的大幅調整是在2010年。10多年過去了，這一調整方案已無法有效反映全球經濟格局的巨大變化。這種滯后性和不平衡性引發了許多新興市場和發展中國家對IMF治理結構和代表性的不滿和質疑。國際社會要求IMF改革的呼聲不斷高漲。
聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯日前發表文章指出，IMF和世界銀行的現有架構和規則“不公平地偏向于”發達國家，欠發達國家受益于這兩家機構的程度遠不及發達國家。他呼吁IMF和世界銀行進行徹底改革，包括增加發展中國家在這兩家機構執行董事會的代表比重、推進IMF份額改革、改善資金用途等。
中國是IMF改革的堅定支持者。在出席第48屆國際貨幣與金融委員會會議時，中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長潘功勝在發言中指出，中方一貫認為，基金組織份額改革應實現份額增資和占比調整，體現基金組織以份額為基礎的機構性質，并更好反映成員國在全球經濟中的相對地位，提高新興市場和發展中國家的話語權和代表性。基金組織作為重要的多邊金融機構，應繼續呼吁盡快消除人為的貿易、投資與供給限制，防止經濟金融碎片化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。
改革緊迫且重要
“IMF和世界銀行份額與投票權分配早已遠遠脫離了成員國經濟力量對比的現實，新興市場和發展中國家的話語權和代表性受到嚴重抑制。兩機構的功能也因此長期難以得到有效發揮。”徐秀軍說，“當前，在美歐貨幣政策持續收緊的背景下，全球經濟下行壓力持續加大，越來越多國家的債務水平持續攀升，一些經濟基本面脆弱、對外依存度和外債水平較高的國家已出現債務危機或處于債務危機的邊緣。這使得推進IMF改革、更好發揮IMF功能更具緊迫性。”
“IMF必須通過改革，解決資金需求增加和貸款能力萎縮之間的矛盾。”黃鶯表示，作為布雷頓森林體系的產物，IMF最初的職責是促進國際貨幣合作和匯率穩定，促進國際貿易的擴大和平衡發展，向面臨國際支付困難的成員國提供救助。上世紀70年代初，布雷頓森林體系崩潰后，IMF原有的一些職能與時代脫節，必須重新給自己定位。這些年，IMF不斷拓展自己的職能邊界，將減貧、抗疫、氣候變化、糧食安全、能源安全和可持續發展等新議題納入其中。與此同時，IMF的貸款能力卻相對萎縮。近年來，IMF雖然不停增資，但主要依靠半永久性的新借款安排和臨時性的雙邊借款安排來支撐，而基于份額的可貸資金占比卻不斷下降。目前，基于份額的可貸資金已降至總可貸資金的40%左右。由于1850億美元的雙邊借款安排即將到期，IMF急需一筆資金填補缺口，以維持其1萬億美元的借貸能力。
“歷史上，IMF的份額配置一直處于動態調整狀態。”黃鶯介紹，自上世紀50年代以來，在進行份額總檢查時，IMF數次不同程度地調整了份額占比和增資幅度。IMF現在的份額安排是2010年第十四次份額總檢查做出并于2016年正式生效的。13年來，全球經濟格局已經發生了很大變化。按照現有IMF份額公式，至少25個成員國存在經濟實力和在IMF中的話語權和代表性嚴重不匹配的矛盾，需要大幅增加份額。如果IMF的份額安排繼續保持不變，將會削弱其作為最后貸款人和全球標準制定者的權威性和可信度。
IMF份額改革的主張遭到美國反對。日本《讀賣新聞》報道稱，美國試圖推動達成一項協議，即各國在不改變現有份額占比的情況下等比例增資。
“美國此項主張的目的是不改變現有投票權格局。”徐秀軍表示，根據IMF協定，份額和投票權調整等重大事項的提案需得到85%的投票支持才能通過，而美國的投票權重為16.5%，因而擁有了重大事項的一票否決權。美國當然不愿意放棄這一特權。但當前，美國等發達經濟體能夠提供的增資不能滿足IMF的資金需求，而等比例增資不能使一些有能力提供資金的新興市場和發展中國家成員發揮更大作用。
黃鶯介紹，曾擔任美國財政部助理部長的埃德溫·杜魯門近日撰文指出，按照IMF現有的份額公式，至少有25個國家的份額增幅應該達到50%以上。即使這25個國家的份額增幅只滿足一半的目標，美國在IMF中的投票權占比也將降至15%這個臨界線附近。如果嚴格根據全球經濟格局修改份額公式，將對美國更不利。因此，美國非常抵觸調整份額。
彌合分歧非常困難
10月10日，IMF發布最新一期《世界經濟展望報告》，受高利率、俄烏沖突和地緣政治紛爭的影響，預計今年全球經濟增速將從此前的3.5%放緩至3%，2024年經濟增速從3%下調至2.9%。
格奧爾基耶娃呼吁成員國為IMF提供更多資源，因為在全球經濟增長乏力之際，如果IMF沒有足夠財政資源來援助陷入困境的國家，將造成“毀滅性”后果。她警告說：“如果IMF不能挺身而出給人們帶來信心，那么從經濟、社會和安全的角度來看，破壞可能是深遠的。”
“如果IMF的改革是民主化和現代化的，能夠釋放很強烈的國際合作信號，對提振全球經濟發展信心至關重要。”黃鶯認為，近幾年，全球經濟集團化、碎片化的風險不斷加劇。新冠疫情、俄烏沖突和巴以沖突對全球經濟造成連番打擊。全球經濟發展信心非常脆弱。全球多邊機構改革的需求非常大，但動力不足。很多中低收入國家面臨債務危機爆發的風險。IMF如果有足夠的資源，可以幫助一些國家避免出現流動性危機。
不過，黃鶯表示，近幾年，雖然IMF增加了一些貸款工具，如預防性融資工具、靈活信貸線等，但其貸款并不是無條件提供的，通常會附加一些苛刻的政治經濟條件。這些條件可能包括財政緊縮、貨幣政策調整和結構性改革等，大大增加了發展中國家利用資金的難度和發展成本。
巴基斯坦《論壇快報》總編輯侯賽因·納韋德近日在該報官網刊發評論稱，盡管IMF已經實行了一些改革，將部分權力向新興市場和發展中國家開放，但仍需通過更廣泛的改革提高包容性，確保IMF計劃和政策的透明度，實施有助于各個成員國金融穩定和貨幣合作的經濟政策。
“IMF改革的最大阻力來自美國。即便IMF其他成員就份額和投票權改革達成一致，美國可能也會用一票否決權阻礙改革方案的最終落實。”徐秀軍說。
“目前，IMF彌合分歧非常困難。調整IMF份額占比的大討論被安排在第十七次份額總檢查，節點是2025年。按照西方媒體披露的情況，IMF按份額增資1/3—1/2就能覆蓋IMF現在的資金缺口。接下來，份額增資的幅度預計將在激烈博弈中達成一個妥協結果，但調整幅度可能不大。”黃鶯說。
“為了維護IMF的信譽、合法性和有效性，IMF改革的方向是繼續完善份額和治理結構，確保IMF成為以份額為基礎、資源充足的國際金融機構。”徐秀軍表示，IMF改革應同時進行份額增資和占比調整，既擴大IMF的資金池，又更好反映成員國在全球經濟中的相對地位。IMF份額改革既要充分利用新興市場和發展中國家的資金資源，也應賦予新興市場和發展中國家相應的代表性和發言權。從長遠來看，對個別國家獨享重大事項的一票否決權問題也應進行討論，避免因個別國家的阻撓而使絕大多數成員推動改革的努力前功盡棄。