中國經(jīng)濟(jì)周刊2013第45期封面

　　十八屆三中全會(huì)專題報(bào)道

　　【封面故事】讓農(nóng)民捧上金飯碗

　　三中全會(huì)將激活15億畝農(nóng)村土地 承包耕地每年或撬動(dòng)1.3萬億資金 農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)百萬億

　　土地制度改革再次迎來歷史性節(jié)點(diǎn)。

　　日前召開的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

　　（下稱《決定》）。在土地制度改革方面，《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，新賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　公開信息顯示，截至2011年上半年，全國實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2.5億畝。即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地等，十八屆三中全會(huì)將激活的農(nóng)村土地至少達(dá)15億畝。

　　據(jù)專家估算，僅承包耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬億元資金；而農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格可能高達(dá)130萬億元。

　　激活土地這一農(nóng)民最大的資產(chǎn)，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)民、農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來無窮的想象力。

　　隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，留在土地上耕作的農(nóng)民越來越少。

　　因土地流轉(zhuǎn)而改變的鄉(xiāng)村生活

　　秋冬之際，正午的太陽暖洋洋地照在河北省東光縣古樹于村王大媽的院子，50多歲的王大媽慢悠悠地曬著棉桃。

　　以前，王大媽可沒有這么悠閑。她對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說，“我家里有十幾畝地，過去在秋季，正是收獲的季節(jié)，我真是忙不過來，僅僅玉米棒子，就有一座小山那么高，還有很多棉花，還要種麥子，往往累得腰都直不起來。”

　　王大媽一家的變化始于2008年。

　　這一年的10月，中央召開了十七屆三中全會(huì)，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中明確提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

　　正是在這一年，古樹于村村民王杰華在村里開始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，王大媽等村民的生活就此改變。

　　王杰華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“我們是通過合作社的模式來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2008年我和其他4個(gè)村民成立了古樹于合作社，經(jīng)過近5年的發(fā)展，現(xiàn)有社員2300人。從2008年秋后開始，合作社吸收村民流轉(zhuǎn)的土地入社，2008年合作社共接受流轉(zhuǎn)和入股土地890畝，種植收入穩(wěn)定的小麥、玉米等大宗作物，如今我們經(jīng)營的耕地已達(dá)到3000畝。”

　　如今已是古樹于村合作社會(huì)長的王杰華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，以合作社的模式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，給這個(gè)村子帶來的變化是意想不到的。

　　一是增加了土地種植面積，在2009年，對(duì)社員流轉(zhuǎn)進(jìn)入合作社的土地，由合作社進(jìn)行統(tǒng)一整理，增加種植面積90畝。二是提高了抗災(zāi)增產(chǎn)的能力。2009年開春時(shí)，麥田面臨嚴(yán)重的干旱災(zāi)害，為此合作社迅速采取措施，投資16萬元打了一眼300畝的深井，購買了變壓器、潛水泵等設(shè)備，鋪設(shè)了2700米管道，小麥得到了及時(shí)灌溉和科學(xué)管理，畝產(chǎn)達(dá)到了1000斤左右，每畝增產(chǎn)20%以上。三是通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化種植，能顯著增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，種地成本大大降低。“比如，現(xiàn)在我們的農(nóng)資，包括農(nóng)藥化肥等，都是直接從廠家購進(jìn)來的，一噸要便宜300塊錢。” 王杰華說。四是解放勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入。以前古樹于村外出打工的村民不到50人，如今則有120多人。

　　王大媽告訴記者，以前兒子、兒媳均在家務(wù)農(nóng)，收入較低，現(xiàn)在除留了幾畝口糧地外，將10畝地流轉(zhuǎn)給合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)有500元，與自己種地收入相差不太大，現(xiàn)在他們都在外打工，月收入能在4000元左右。

　　王杰華表示，與一般的土地流轉(zhuǎn)方式如種糧大戶相比，合作社這種模式具有更大的優(yōu)勢(shì)。

　　一是可以用合作社的平臺(tái)吸納資金，進(jìn)而從資金入手，逐步做大，能增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。二是合作社做大了，可以請(qǐng)專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員來管賬，各環(huán)節(jié)均有流程，便于管理和監(jiān)督，也更容易贏得百姓的信任。三是合作社的模式能吸納村黨委村委兩委人員的進(jìn)駐，有利于工作的推進(jìn)。

　　自十七屆三中全會(huì)以來，部分地方開始土地流轉(zhuǎn)的探索。從形式上來看，有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種模式。

　　比如，2011年以來，安徽省寧國市出臺(tái)了《寧國市農(nóng)村土地股份合作社管理辦法（試行）》等文件，按照自愿原則，農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地和宅基地使用權(quán)入股，成立土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地依法有序流轉(zhuǎn)。

　　王杰華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，自己認(rèn)為，無論采取什么模式，只要是依法合理流轉(zhuǎn)，有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都在一定程度上為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

　　三中全會(huì)新賦予農(nóng)民哪些財(cái)產(chǎn)權(quán)利

　　可用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、入股等

　　土地流轉(zhuǎn)是近年來，尤其是十八屆三中全會(huì)召開前后，社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　7月22日，習(xí)近平總書記到湖北武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研。在交易所大廳，他向工作人員詳細(xì)了解涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易尤其是土地流轉(zhuǎn)交易情況。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)積極探索。如何在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。

　　為了深入弄清情況，參與《決定》稿起草工作的文件起草組立即成立專題調(diào)研小組，并委托有關(guān)單位，進(jìn)農(nóng)村，訪農(nóng)民，開展有關(guān)農(nóng)村土地問題專題調(diào)研。

　　11月15日《決定》公布，明確提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司副司長黃延信在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，對(duì)于《決定》中的涉農(nóng)章節(jié)，他最關(guān)心的有兩條，一是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，二是“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”。“不進(jìn)行市場(chǎng)交換，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，也沒有增值的空間，這是農(nóng)村貧窮落后的根源。”黃延信說，給了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又建立了市場(chǎng)，其要義在于“激活農(nóng)村的要素，尤其是資產(chǎn)要素”，此舉不光是增加農(nóng)民收入，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合，進(jìn)而對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)都有好處。

　　《決定》給予農(nóng)民的更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利有哪些？"賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能’，其中，抵押和擔(dān)保權(quán)能是新的提法。‘允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營’，這也是新的提法。‘鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營’，公開市場(chǎng)，也是第一次提及。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司副巡視員趙鯤對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

　　今年9月，趙鯤曾去湖南桃江調(diào)研農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。這項(xiàng)工作與《決定》中提到的“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”相呼應(yīng)，就是為了讓農(nóng)民心里踏實(shí)，放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

　　在趙鯤看來，《決定》中的一些政策相當(dāng)有魄力。“比如，土地承包經(jīng)營權(quán)允不允許抵押、擔(dān)保，原先一直有爭(zhēng)議，擔(dān)心農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保后，還不上錢了，銀行把地收了怎么辦？包括宅基地也是一樣。原先一直提讓有條件的地方去試點(diǎn)，這次直接放開了。”趙鯤建議，為了避免農(nóng)民流離失所的情況發(fā)生，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列的配套政策。“比如說有些地方，政府出資成立擔(dān)保公司，或者限制抵押的比例，以確保不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。”

　　《決定》中提到，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這是否意味著“小產(chǎn)權(quán)房”有轉(zhuǎn)正的希望？黃延信向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，并不能如此關(guān)聯(lián)。“抵押、擔(dān)保，主要是解決農(nóng)民貸款難的問題，至于轉(zhuǎn)讓，是大可做文章的，具體的還要研究相關(guān)制度，并不是想轉(zhuǎn)讓就能轉(zhuǎn)，肯定是有條件的。”

　　上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，《決定》中提出的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該特指農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口所帶來的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就是關(guān)于土地和集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　嚴(yán)躍進(jìn)表示，農(nóng)民在土地上擁有以下幾類財(cái)產(chǎn)權(quán)利：一、對(duì)土地?fù)碛幸欢晗迌?nèi)的經(jīng)營權(quán)，并可以將擁有的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)化，作為法律及經(jīng)濟(jì)地位的象征。如使用、收益、流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。二、在土地增值的情況下，擁有對(duì)增值部分的攝取權(quán)利。如土地流轉(zhuǎn)中租金升值的部分，也同樣歸農(nóng)民享有。三、在讓渡土地相應(yīng)權(quán)益時(shí)，擁有獲取等值補(bǔ)償金的權(quán)利。舊城改造、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等過程中，更應(yīng)強(qiáng)化這種權(quán)利。如在拆遷中，很多農(nóng)民并沒有拿到與其土地價(jià)值相符的補(bǔ)償款。

　　對(duì)此，湖北孝感籍的大學(xué)畢業(yè)生彭帥（化名）頗有感慨。彭帥的戶口在農(nóng)村老家，2009年他剛工作時(shí)，正值房?jī)r(jià)迅速上漲的前夜，當(dāng)時(shí)他想在自己工作的二線城市買套房子，但還差一大筆錢，于是還不太懂土地相關(guān)法規(guī)的他產(chǎn)生了一個(gè)樸素的想法，就是用家里的承包地作抵押進(jìn)行貸款，結(jié)果打聽了一圈，才發(fā)現(xiàn)根本行不通，沒有一家銀行給他貸款，最終他只能看著房?jī)r(jià)高漲，望房興嘆。他告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“如果當(dāng)時(shí)賦予了承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利，我當(dāng)時(shí)就能買上房了。”

　　福建莆田，在城里打工的年輕人每年春節(jié)才回農(nóng)村老家一次。本刊記者肖翊|攝

　　激活15億畝農(nóng)村土地

　　嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)在土地制度改革上的魄力，首先體現(xiàn)在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　根據(jù)我國的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國土地分為農(nóng)村集體土地和城市國有土地，其中農(nóng)村集體土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要指宅基地。

　　根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年) 》，到2010年全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬公頃。據(jù)專家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類。由此可估算出，2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，但過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等權(quán)益，這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)利，屢屢造成征地矛盾，引發(fā)了一系列的拆遷沖突，而且造成了高地價(jià)、高房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的問題。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)中國合作社研究院副院長唐敏表示，正因?yàn)槿绱耍邔萌腥珪?huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”

　　嚴(yán)躍進(jìn)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，相比于十七屆三中全會(huì)的提法，十八屆三中全會(huì)將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一思路進(jìn)一步深化，一是去掉了“逐步”兩個(gè)字，二是明確提出了“實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，比之前籠統(tǒng)的提法“與國有土地享有平等權(quán)益”更加具體、更有針對(duì)性。

　　在嚴(yán)躍進(jìn)看來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將改變過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地市場(chǎng)格局。長期以來，國有土地承擔(dān)了城市建設(shè)用地的供應(yīng)等功能，但面臨數(shù)量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農(nóng)村集體用地則面臨著僵硬、未盤活的狀態(tài)。盤活農(nóng)村集體用地、彌補(bǔ)國有建設(shè)用地不足并形成統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，已是時(shí)代所趨，這將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的繼續(xù)深化步伐。同時(shí)，在不改變耕地?cái)?shù)量等前提下，土地資源的利用程度將提高，并能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。此外，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是極大的利好消息。

　　鄭風(fēng)田告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，目前在農(nóng)民的整體收入中，來自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量財(cái)產(chǎn)其實(shí)是不相適應(yīng)的。全國2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營性建設(shè)用地。這個(gè)巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，還沒有給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營性建設(shè)用地，就足以對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的沖擊。

　　國土部公報(bào)顯示，2012年我國住宅用地供應(yīng)量為11.08萬公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就足以滿足房地產(chǎn)住宅用地30年的供應(yīng)。

　　據(jù)國土部公布，2012年全國土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價(jià)格約為56萬元，據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)130多萬億元。

　　鄭風(fēng)田表示，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來無窮的想象力。

　　此外，《決定》對(duì)于宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革任務(wù)，即保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

　　記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天，安徽省下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，其中提出了“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”。對(duì)此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設(shè)用地的供應(yīng)面積，比如通過宅基地騰退，將多余出來的宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　此外，據(jù)新華社報(bào)道，截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。以此計(jì)算，截至2011年上半年全國承包耕地面積為12.77億畝。據(jù)鄭風(fēng)田介紹，目前國內(nèi)部分試點(diǎn)地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價(jià)格并不算高。照此計(jì)算，即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地，僅農(nóng)民承包的耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬億元的資金。